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GOUVERNANCE : QUELLES PERSPECTIVES AFRICAINES ? (Massaer Diallo, Avril 2005)

MASSAER DIALLO POLITOLOGUE CHEF DE L’UNITE GOUVERNANCE, DYNAMIQUE DES CONFLITS PAIX ET SECURITE . CLUB DU SAHEL ET DE L AFRIQUE DE L’OUEST /OCDE GOUVERNANCE : QUELLES PERSPECTIVES AFRICAINES ? COMMUNICATION AUX JOURNEES DE FORMATION DE L’AGENCE CANADIENNE DE DEVELOPEMENT INTERNATIONAL SUR LA GOUVERNANCE EN AFRIQUE . DAKAR DU 26 AU 29 AVRIL 2005 .

La notion de bonne gouvernance sera entendue dans le sens développée par la Banque mondiale comme « la manière dont sont gérées les ressources économiques et sociales d’un pays à l’appui de son développement.» Voir Rapport de 1989 : L’Afrique subsaharienne de la crise au développement durable. 2 Comme le précise Jean-Pierre Gaudin dans Pourquoi la gouvernance ? Paris, Presses de Sciences Po .2002 ;p.30. Si de manière générale l’idée de gouvernance renvoie à « un pilotage pragmatique des pouvoirs » l’insistance devenue normative sur la « bonne gouvernance » indique l’exigence d’un gouvernement des hommes et d’une administration et gestion des choses qui soit démocratique et efficace, et donc juste et responsable, fondé sur le droit et l’équité la transparence et l’implication des acteurs. Telecharger le fichier


Pour saisir les perspectives de la gouvernance africaine, on peut être guidé par quatre questions-clefs : 1 -Quel est le contexte qui spécifie la gouvernance africaine? 2- Quels sont ses enjeux majeurs? 3- quels sont les principaux défis qui en procèdent ? 4-Quelle indication leur prise en charge donne-t-elle quant à la tendance et aux perspectives de la gouvernance en Afrique ?

 

1 –Le contexte et les enjeux de la gouvernance africaine En matière de gouvernance le contexte africain nécessite la prise en compte de quatre facteurs importants :

-Une situation de sous-développement économique fortement marquée par une mondialisation accélérée et une pauvreté en grave extension3 . . -Un cadre politique marqué par une disparité des processus et niveaux de démocratisation ; un besoin général de consolidation de la démocratie soumise à l’épreuve de la pauvreté, des inégalités , de l’analphabétisme et d’une fréquente utilisation de l’Etat comme source irrégulière d’enrichissement . -Une fragilité de l’Etat de droit et de la paix civile dans certaines zones en situation de crise politique et /ou de conflit armé. -Un cadre sociopolitique marqué par une forte dynamique évolutive déterminée par l’histoire, la culture et la démographie . On note de grandes disparités économiques nationales et sociales dans un cadre géographique et humain porteur de grandes richesses naturelles et culturelles. L’Afrique prise globalement ou dans la diversité de ses pays et régions connaît trois niveaux de gouvernance plus ou moins articulés selon les enjeux : La gouvernance globale impulsée par l’Organisation des Nations Unies et ses démembrements est aussi prise en charge au travers de diverses stratégies et politiques des cadres de coopération et d’action internationales multilatérales et du FMI et la Banque mondiale en l’occurrence.

 

3 A l’orée du troisième millénaire la situation de l’Afrique se caractérisait par une population très jeune dont plus de 52% avait moins de 20 ans , plus de 46 % vivait avec moins d’un dollar us (en 1998) et plus de 75 % avec moins de 2 dollars. Cette situation constitue l’un des défis posés à la gouvernance à ses divers niveaux. 4 A ce niveau il est indispensable que soit pensé de manière concertée , négociée et opérationnelle l’articulation entre les trois niveaux de gouvernance( globale, régionale et nationale) pour que soient effectivement les objectifs du millénaire dont la réduction de la pauvreté de moitié en 15 ans n’est pas des moindres et revêt un caractère stratégique pour la paix et le développement.

Cette gouvernance est indéniablement importante pour l’Afrique non seulement pour la construction de la paix et la sécurité, mais encore pour son développement économique et social qui passe par l’éradication de la pauvreté. L’entente de la communauté mondiale pour définir et mettre en oeuvre les Objectifs de Développement du Millénaire constitue une nouvelle étape fondamentale.

La gouvernance régionale

Le continent lui-même , avec les nouvelles ambitions de l’Union africaine s’implique au plan politique , économique et stratégique dans la gestion de sa situation actuelle et son devenir ; Le NEPAD, les mécanismes de médiation et de sécurité rendent compte de l’émergence d’une gouvernance régionale ayant pour socle une vision élaborée du futur de l’Afrique l’inscrivant dans une perspective de renaissance et de développement durable ,conjurant sa marginalisation dans la mondialisation , et la responsabilisant dans une approche de partenariat Sud/ Sud et Sud /Nord.

.La gouvernance régionale peut s’opérationnaliser en améliorant les politiques d’intégration et la coordination des stratégies de développement des pays africains avec les actions du système des nations unies et de la coopération multilatérale contre la pauvreté5. La gouvernance nationale Elle est marquée dans la plupart des pays par une situation de crise en grande partie corollaire de la faiblesse de l’Etat (et l’inefficience concomitante de l’administration publique), de son manque de légitimité vis-à-vis de la société par suite d’une panne de plus en plus manifeste du projet post-colonial d’Etat-nation des années 60 . Le contexte africain définit trois enjeux majeurs pour la gouvernance : - La réalisation et/ou la consolidation de la paix, la sécurité et la stabilité. - La construction et/ou l’amélioration de la démocratie. -La conduite efficiente d’un processus de développement durable.

DES DEFIS QUI INTERPELLENT LA GOUVERNANE EN AFRIQUE

2-1 Une crise à deux composantes :

2-1-1 Une crise de l’Etat-nation avec pour corollaire un affaissement de l’Etat ou de sa légitimité et une faible efficience des pouvoirs publics dans beaucoup de pays ;

 

5 La tenue d’un sommer extraordinaire de l’Union Africaine en Septembre 2004 à Ouagadougou, consacré à l’emploi et à la lutte contre la pauvreté a été , dans cette perspective un signe un signe encourageant, surtout qu’il tient compte , dans ses conclusions , de la nécessaire articulation ses objectifs avec ceux définis par les « objectifs de développement du millénaire ».

 

La gouvernance est desservie depuis plusieurs décennies par la situation de crise structurelle et politique qui affecte l’Etat post-colonial. La perte de légitimité et d efficacité de l’Etat a été elle –même cause ou conséquence de conflits qui ont affecté la cohésion sociale et/ou nationale et la réalité territoriale sur laquelle il s’exerce. Le cas ivoirien est un exemple de la multiplicité des problèmes impliqués par la crise de la gouvernance et de l’Etat-.nation post-colonial. Celui-ci subit une dislocation ou une crise de souveraineté et de légitimité qui le rend inapte à impulser un processus de gouvernance démocratique et efficiente. Il se produit une fracture débouchant sur une multiplication de pôles illégaux de souveraineté : Emergence de pouvoirs dissidents, rebelles ou parallèles, n’ayant rien à voir avec des contre-pouvoirs démocratiques, qui décrédibilisent l’Etat, accentuent son absence de prise et de leadership sur la société dans la diversité de ses composantes nationales et détruisent tout cadre cohérent et viable de gouvernance . La perte fréquent de contrôle, par des Etats africains affectés par des conflits ,sur des portions de territoire et/ou des fractions de la population constitue la partie la plus visible et la plus aigue d’un mal qui n’en existe pas moins dans des contextes non ouvertement conflictuels. Les situations d’exclusion (pas nécessairement volontaire de la part del ’Etat )éventuellement vécues par diverses composantes nationales , ne sont pas seulement d’ordre ethnoculturel mais peuvent aussi être d’ordre socio-économique . La crise de L’Etat dans son rapport à la société ne relève pas seulement ainsi de son absence d’ «indigénisation » au contexte socioculturel en tant que déterminé par un modèle exogène . L’absence ou l’insuffisance de démocratie a aggravé cette crise dénotée par la fracture entre l’appareil de pilotage politique et les populations socialement et culturellement structurées.

2-1-2 Reflux et blocages dans la démocratisation.

Le multipartisme comme traduction courante du pluralisme politique démocratique s’est nettement épanoui en Afrique depuis le tournant des années 90. Mais la démocratie demeure encore contrariée ou bloquée dans de nombreux cas par le non respect du principe et des modalités de l’alternance politique légale et pacifique. L’Etat de droit est encore affecté dans certains pays par la multiplication des manipulations de la constitution qui perd son impartialité, son caractère consensuel et son rôle de charte fondamentale garante de la démocratie. Ces actes rendent compte de la fragilisation de l’Etat de droit dans des pays qui vivent encore leur transition vers la démocratie et traversent une période marquée par une crise dans la dévolution du pouvoir et la relève politique. Dans de nombreux cas il y a une remise en cause ou un non respect du mécanisme de l’alternance démocratique au profit d’un coup d’Etat ou d’une cession familiale, partisane et/ou clanique du pouvoir. L’inobservance des règles et mécanismes démocratiques constitutionnels et consensuels d’accès au pouvoir et de son éventuel renouvellement, alimente en grande partie les conflits violents. Ce type de crise de caractère tridimensionnel (de la démocratisation, de l’Etat-nation et de la gouvernance politique) a pour conséquence de fragiliser voire d’hypothéquer dans certains cas la paix civile et la stabilité au niveau national et sous-régional. L‘Etat en demeure l’épicentre.

2-2 Nécessité d’une extension et d’une consolidation de la démocratie.

L’état de l’Etat en Afrique constitue un enjeu fondamental dans la construction de la paix et la démocratie ; comme le mentionne la commission des nations unies pour l’Afrique, dans son dernier rapport sur la gouvernance : « L’élément central de la bonne gouvernance est un état démocratique compétent, un Etat enraciné dans la volonté publique , dont la légitimité repose sur le processus démocratique et dont les institutions favorisent l’intérêt général.»6.

6 synthèse du Rapport sur la gouvernance en Afrique pour 200, page 29. Commission économique pour l’Afrique. 7 Paradoxalement , dans certains pays africains , les pouvoirs politiques institués dans un contexte de pluralisme politique ne manquent pas de fonctionnaliser des pratiques des anciens partis uniques en matière de gouvernance ; la gestion du secteur public, les logiques d’accaparement du pouvoir et de l’administration , la capture des marchés publics par des clientèles du parti dominant , sont autant d’indices qui ne renvoient pas à des séquelles mais plus probablement à une continuation de mal gouvernance. Le changement des conditions d’accès au pouvoir ne se traduit pas ainsi automatiquement par une rupture dans la manière de gouverner .

La promotion d’une stratégie de bonne gouvernance peut et doit ainsi s’inscrire dans une double perspective qui soit à la fois technique et politique. Elle peut ainsi viser aussi bien la consolidation de l’Etat de droit . La question de la refondation de l’Etat dépasse l’exigence de sa nécessaire démocratisation après plusieurs décennies de domination de ses rouages par des « partis-Etats »7. L’Afrique semble avoir amorcé une nouvelle dynamique dont l’enjeu est l’implantation durable et la consolidation de la démocratie,et le renouvellement des générations dirigeantes de la classe politique. 2-3 La conduite équilibrée du processus de développement Relever le grand défi de la pauvreté qui touche un africain sur deux est une exigence qui implique des réponses immédiates et des solutions durables . -Comment contribuer à l’élaboration participative et à une mise en oeuvre concertée et efficiente de stratégies de réduction et d’éradication de la pauvreté en Afrique ? La lutte contre la pauvreté aujourd’hui exige en matière de gouvernance une capacité d’articuler et de mettre en synergie le grand potentiel d’énergie porté par les populations (et en l’occurrence les femmes et les jeunes) avec la mobilisation impulsée au travers des stratégies nationales régionales et internationales portées par les DSRP ou les objectifs du millénaire. La gouvernance africaine doit répondre toujours mieux entre autres à deux questions cardinales : -Comment réussir pratiquement la promotion de l’efficacité, la responsabilité,la transparence et l’équité dans cette mobilisation des énergies et la gestion des ressources pour l’éradication de la pauvreté ? - Comment relever le défi de la marginalisation accrue de l’Afrique dans la mondialisation en s’appuyant sur le dynamisme de ses populations et sur ses richesses matérielles , naturelles et culturelles ?.

3- Perspectives de la gouvernance en Afrique.

La crise de la gouvernance en Afrique est surdéterminée par son caractère politique. Mais ceci ne doit pas occulter un autre aspect non moins important. Il s’agit du caractère partiellement inadapté de certaines normes et approches de gouvernance aux contextes socioculturels africains. Dans certaines situations le caractère exogène des stratégies et normes de gouvernances hypothèque leur efficacité, à commencer pare leur recevabilité sociale. Dans d’autres cas, l’absence d’appui sur les valeurs et approches endogènes limitent l’efficacité des pratiques de gouvernance. Au total, le dépassement durable et fécond de la crise de gouvernance nécessite aussi une valorisation des capacités africaines endogènes en matière de gouvernance et de prévention des conflits. La réactivation des traditions politiques inclusives et le développement d’une démocratie participative à l’échelle locale et nationale pourront contribuer à rapprocher la démocratie des citoyens et diminuer le hiatus entre la classe politique et les autres acteurs de la vie publique dont la société civile dans sa diversité typologique ; En matière de gouvernance les pays africains semblent s’inscrire progressivement dans une nouvelle tendance dont rend compte un ensemble de constats tirés d’enquêtes réalisées en 2002 à l’initiative de la Commission Economique des Nations Unies pour l’Afrique. Les progrès réalisés par ailleurs dans l’implication de l’Union Africaine et de certaines communautés économiques régionales dans la prise en main des défis de la région indiquent de nouvelles perspectives à consolider.

3-1 Emergence de stratégies et mécanismes de gouvernance régionale : Des leviers importants pour la construction de la démocratie et la lutte contre la pauvreté à l’échelle supranationale.

3-1-1 L’avènement de l’Union Africaine marque une étape de matérialisation d’une volonté de construction d’un cadre institutionnel pour la gouvernance régionale qui assume l’élaboration d’une vision partagée du futur de l’Afrique et de son développement coordonné. L’Union africaine a mis en place un mécanisme de paix et de sécurité qui contribue déjà à relever par la médiation et la prévention le défi des conflits en Afrique. Son implication est nettement visible dans la recherche de solution au Darfour, en Cote d’Ivoire , au Togo et en Afrique centrale. Depuis sa création sur les cendres de l’OUA, la nouvelle institution manifeste un dynamisme incontestable en matière de gouvernance . Ses actions en cours sur le terrain de la paix et la sécurité ont été préfigurées et sont actuellement renforcée par celles de la CEDEAO dans l’espace géopolitique ouest africain.

3-1-2 L’élaboration du Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD) nonobstant les péripéties de sa mise en oeuvre , constitue une étape importante dans l’avènement d’une gouvernance régionale africaine prenant en charge la question des priorités et modalités de développement du continent .dans la conceptualisation du NEPAD , la gouvernance occupe une place centrale qui rend compte de la prise de conscience des leaders , experts et acteurs africains concernant le rôle directeur que joue la gouvernance dans le processus de développement et la construction de la paix . Le NEPAD comporte une initiative pour la démocratie et la gouvernance dont l’objectif est de « contribuer à renforcer le cadre politique et administratif des pays participants, en accord avec les principes de démocratie, de transparence, de responsabilité, d'intégrité, de respect des droits de l'homme et de la primauté du droit . » Elle est renforcée par l’initiative pour la gouvernance économique destiné à « contribuer à utiliser l'énergie du continent » pour progresser sur la voie du développement durable et dans la mise en oeuvre des programmes de réduction de la pauvreté. Le NEPAD peut aujourd’hui être considérée comme une stratégie de l’Union africaine .Celle-ci donne aux communautés économiques régionales comme la CEDEAO le rôle d’opératrices pour le NEPAD. Sa matérialisation demeure toutefois lente, du fait que la mise en oeuvre des projets prioritaires n’est pas encore acquise et constitue un défi à relever. Il demeure que le NEPAD doit contribuer à l ‘échelle régionale et sous-régionale à donner une ossature économique durable à la lutte pour la réduction substantielle de la pauvreté. L’Union africaine et les communautés régionales dont la CEDEAO demeure la plus avancée constituent des cadres supranationaux très importants dans cette perspective. Pour atteindre les objectifs du millénaire dans un nombre consistant de pays de la région, il est indispensable que des investissements à impact durable se réalisent. La coordination régionale des stratégies de réduction de la pauvreté, et les avancées acquises dans leur cohérence et la rigueur de leur mise en œuvre , constitue, dans la situation actuelle un bon point dans la gouvernance en Afrique.

3-2 Développement de la société civile africaine

Les deux dernières décennies ont été marquées par le développement quelquefois même impressionnant des partis politiques8. Mais leur poids n’en a pas été plus déterminant dans l’espace public ; Après la décennie de la démocratisation généralisée des années 90 , il se produit un processus de désaffection citoyenne qui empêche une massification des organisations partisanes en dehors deux ou trois par pays . Parallèlement la société civile s’est diversifiée sur le terrain des médias, des droits humains,civils et politiques dune part et de l’appui au développement d’autre part. L’irruption massive de la société civile a contribué à améliorer la participation des citoyens et populations urbaines et rurale à la vie publique. Elle a permis « de mieux faire entendre leur voix » à travers des ONGs des syndicats et divers types d’associations.

8 Un pays ayant moins de 10 millions d’habitants comme le Bénin a plus de 150 partis politiques légalement constitués 9 C’est le cas entre autres du WACSOF, forum ouest africain des organisations de la société civile réalisé avec un appui de la CEDEAO.

Au niveau régional il y a l’amorce d’organisations et de coordinations de la société civile.9

3-3 Des avancées dans la gouvernance politique nationale et sous-régionale . En faisant l’état des lieux de la gouvernance et la démocratie, on ne peut pas faire abstraction de la situation visible et courante. Mais celle-ci ne doit pas déterminer une perception figée qui renfermerait l’Afrique dans une sorte de fatalité dominée par les conflits, la mal gouvernance et une démocratie inachevée. Le continent connaît en réalité une forte dynamique de changement qui se traduit entre autres par des performances nouvelles notées dans les domaines de la démocratie et la gouvernance même si le phénomène , ne concerne pas , cela va de soi , l’ensemble des pays de » manière uniforme. L’enjeu de la gouvernance est nettement saisi par les acteurs institutionnels de haut niveau que sont les Etats. L’exemple des membres de la CEDEAO est très significatif de cette tendance et de ses promesses.

3-3-1 L’exemple de la CEDEAO et du protocole additionnel sur la Démocratie et la bonne gouvernance.

L’Afrique de l’Ouest offre avec l’exemple de la CEDEAO un cas représentatif de la tendance à une gouvernance démocratique et régionale affirmée devant permettre de relever le double défi des conflits et de la crise de la démocratisation.

Région en pleine expansion démographique10, elle a connu au tournant des années 90 le printemps de la démocratisation qui s’est traduit par un passage généralisé du monopartisme qui régissait la majorité des pays à un multipartisme intégral. Les conférences nationales ont dans beaucoup de cas débouché sur un renouvellement et une démocratisation des régimes politiques. Mais cette tendance accompagnée d’une éclosion de la presse indépendante et d’un développement de la société civile sera marquée par une discontinuité politique dont le cas togolais rendra compte. La démocratisation subit des blocages liés à la résistance des forces au pouvoir concernant le principe de l’alternance et l’égalité de droit des citoyens et acteurs institutionnels (tels que les partis politiques et leurs leaders) selon leur posture vis-à-vis du pouvoir en place. La résurgence des coups d’Etat militaire constituera un autre facteur caractéristique du reflux subi par le processus de démocratisation.

10 D‘une population de 295 millions d’habitants en 2004, la région aura plus de 430 millions d’habitants dans 15 ans. En quarante ans , la population urbaine est passée de 15 à 45% . Plus de 45% de la population a moins de 15 ans et les plus de 6O ans ne font pas Plus de 3% ; Le corps électoral fait 50% de la population ; il est nettement dominé par les jeunes et les femmes. 11 Il s’agit du Protocole A/SP1/12/01 sur la démocratie et la bonne gouvernance additionnel au Protocole relatif au Mécanisme de prévention , de Gestion , de Règlement des Conflits, de maintien de la paix et de la securite. Il énonce entre autres les convergences constitutionnelles des divers pays membres sur l’Etat de droit, la séparation des pouvoirs , la subordination des militaires au pouvoir civil , les droits des femmes, la liberté des médias, le rôle de la société civile et le strict respect des règles démocratiques constitutionnelles de dévolution du pouvoir. Ce document signé par 14 pays sur 15, doit être ratifié par au moins 9 pays signataires pour pouvoir s’appliquer à eux tous.

La CEDEAO (Communauté Economique des Etats d’Afrique de l’Ouest) créée en 1975) subira une mutation positive par son implication dans la prise en main du défi des conflits armés. Après la création d’une force d’intervention en 1991 pour faire face au conflit libérien et sierra léonais, la CEDEAO mettra en place en 1999 un mécanisme de médiation et de sécurité pour prévenir et gérer les conflits armés. Régi par un protocole pour la paix et la sécurité, ce dispositif sera complété en 2001 par les 15 Etats membres. Réunis à Dakar, les chefs d’Etat signe un Protocole additionnel sur la démocratie et la bonne gouvernance11.

Si le TOGO et le Niger parachèvent leur procédure de ratification déjà obtenue de leurs parlements respectifs en Mars et Mai 2005 , le Protocole s’appliquera à tous les Etats membres signataires . Avaient déjà ratifié les pays suivants :Ghana(en 2002),Mali (2002), Guinée ,BurkinaFaso(2004),Sénégal(2004) ;

Ce texte constitue un tournant important dans la volonté organisée et institutionnellement exprimée de promouvoir une gouvernance démocratique au niveau de la politique, de la sécurité et de la vie publique. Ce protocole organise la gestion la supervision et la fiabilisation des élections dans les pays membres. Ses dispositions servent pratiquement de base à l’intervention de la CEDEAO dans la situation politique au Togo depuis la disparition du chef d’Etat de ce pays. 3-3-2 Une tendance au progrès dans la gouvernance politique à un niveau d’ensemble : Nonobstant l’image dominante d’une Afrique marquée par des conflits violents dont le Darfour,la Somalie , la république démocratique du Congo , le Burundi , le Liberia et la Côte d’Ivoire rendent compte, il y a sur le continent en général et dans sa partie occidentale en particulier un processus d’amélioration de la démocratie et la bonne gouvernance. Le dernier rapport de la CEA sur la gouvernance rend compte : -« d’un respect grandissant de la constitution. » et d’une amélioration du contenu de cette charte fondamentale pour beaucoup de pays dont Le Ghana, le Kenya,le Mozambique , l’Afrique du Sud, l’Ouganda et la Zambie ; - Un respect concomitant de l’Etat de droit -Une légitimité et une crédibilité accrues du processus électoral -Une liberté accrue est accordée aux partis politiques d’opposition selon les résultats de l’enquête de la Commission Economique pour l’Afrique ( qui a concerné 28 pays.). -Le niveau de participation électorale connaît une nette tendance à la hausse. Selon le rapport 2005 sur la gouvernance « depuis 1999 elle est en moyenne de plus de 60% -un taux comparable sinon supérieur à ceux que l’on observe dans de nombreuses régions du monde. » -La participation des femmes à la vie publique connaît des progrès sensibles tout en restant insuffisant ; Sur ce plan le NEPAD comme l’Union africaine manifestent la volonté politique de porter à « 30% au moins le taux de participation des femmes aux structures de prise de décision et de gouvernance » en Afrique.

 

ELEMENTS DE CONCLUSIONS

De façon globale on peut reconnaître que la mal gouvernance n’est pas une fatalité pour l’Afrique. Le développement progressif d’une conscience citoyenne et exigeante dans une population essentiellement jeune ouverte sur le monde ; L’impact évident de la gouvernance mondiale faite d’implication de la communauté internationale dans la prise en main des défis auxquels l’Afrique est confrontées. La rigueur vigilante de la coopération bilatérale et multilatérale qui à défaut e déjouer la corruption contribue à neutraliser en bonne partie sa parasitose sur l’aide, Le dynamisme de la société civile et le développement lent mais effectif de pratiques de gouvernance démocratique dans des pays de plus en plus nombreux, L’émergence d’une gouvernance africaine régionale progressivement effective, Voilà autant de facteurs dont la conjonction donne des perspectives d’amélioration du cadre et du pilotage du développement durable de l’Afrique .