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AMELIORER LA COHERENCE ET L’INTEGRATION DES POLITIQUES POUR UN DEVELOPPEMENT DURABLE

La liste de critères de référence qui suit propose aux décideurs des orientations pour améliorer la cohérence et l’intégration des politiques à l’appui de l’objectif de développement durable. Loin d’énoncer un ensemble de « recettes miracles » ou de « solutions clé en main », elle se fonde sur l’expérience des pays de l’OCDE, et sur la prise de conscience de l’attention particulière aux pratiques de gouvernance que requiert cet objectif. Elle vise à mettre en lumière les principaux obstacles qui doivent être surmontés au niveau national afin de relever les défis institutionnels posés par la poursuite de l’objectif de développement durable. Les orientations se présentent sous la forme d’un aperçu des différentes facettes de la cohérence et de l’intégration des politiques. Ces questions institutionnelles font intervenir non seulement les pouvoirs publics, mais toutes les parties concernées : communauté des entreprises, organisations représentant lasociété civile et autres associations de citoyens. La liste de critères de référence se veut une contribution à la mise en place à plus long terme d’une gouvernance pour un développement durable. Elle s’appuie principalement sur les constatations faites par les pays de l’OCDE, mais la plupart des questions soulevées pourront aussi intéresser les pays non membres de l’Organisation. La liste a été élaborée à partir des résultats d’études de cas consacrées à cinq pays de l’OCDE1, et elle a été débattue et modifiée par des experts issus de l’administration, d’universités et d’organisations non gouvernementales, à l’occasion d’un séminaire organisé les 22 et 23 novembre 2001 à Paris sur le thème « Améliorer la gouvernance pour un développement durable ». Elle a été examinée par le Comité de la gestion publique de l’OCDE à sa 25ème session, les 21 et 22 mars 2002 à Paris.

1. Voir La gouvernance pour le développement durable: étude de cinq pays de l'OCDE, OCDE, 2002.

 

Principales questions

Si le développement durable est si important, pourquoi, dans de nombreux cas, notre volonté politique n’a-t-elle pas été mise en oeuvre de manière efficace ? La réponse tient en partie au caractère inadapté des outils de gouvernance. Une bonne gouvernance et une saine gestion publique constituent des préalables à la mise en oeuvre de mesures de développement durable. C’est notamment le cas des initiatives visant à assurer un exercice du pouvoir respectueux de l’éthique et plus transparent, ainsi qu’une ouverture suffisante des mécanismes de prise de décision aux citoyens. L’étude de l’effet précis de ces « préalables de la bonne gouvernance » sur le développement durable reste à faire ; toutefois, l’impact défavorable de la mauvais gouvernance sur le développement économique et social, ainsi que sur l’environnement, est patent. A ces préalables fondamentaux s’ajoutent des outils de gestion qui revêtent une importanc capitale pour le développement durable : mesure des résultats, mécanismes de participation des citoyens, processus spécifiques d’élaboration et de mise en oeuvre des politiques, et évaluation stratégique continue. Parvenir à une plus grande cohérence interne par l’intégration des politiques Comment intégrer une question nouvelle au débat public ? La réponse classique  cette interrogation consiste à créer de nouvelles institutions. Manifestement, il en va de même en ce qui concerne le développement durable.

Cependant, la création de nouvelles institutions ne suffit sans doute pas à relever le défi que le développement durable constitue pour les systèmes de gestion publique, dans la mesure où les institutions tendent à être indépendantes, fragmentées et à exercer leurs attributions selon des processus de décision fermés. La réalisation des objectifs du développement durable exige souvent des pouvoirs publics des initiatives particulières pour mieux intégrer les objectifs économiques, environnementaux et sociaux qui relèvent du domaine de compétence des différentes institutions existantes.

Quels ajustements institutionnels s’imposent pour mettre en oeuvre des politiques de développement durable ? Comment, par exemple, sensibiliser et assurer l'engagement des pouvoirs publics et de la société tout entière, lorsque les considérations économiques immédiates portant sur la croissance du PIB ou sur l’inflation constituent la priorité absolue ? En période de récession économique, par exemple, on privilégie souvent des mesures de stabilisation à court terme plutôt que la mise en oeuvre de politiques de développement durable.

En outre, les mécanismes traditionnels par lesquels les pouvoirs publics traitent les questions transsectorielles et transgénérationnelles manquent souvent de cohérence : il existe des obstacles constitutionnels, juridiques et politiques à la coordination des politiques, qui découlent en partie de la nécessité d’une répartition explicite des compétences et d’une spécialisation claire entre les secteurs et entre les échelons de l’administration ; de plus, les méthodes de travail privilégient toujours le cloisonnement. Le manque de coordination réelle entre les secteurs et entre les différents échelons de l’administration constitue donc l’un des principaux obstacles à surmonter. De même, les choix essentiels que le secteur public et le secteur privé sont conduits à opérer manquent encore de cohérence.

Parvenir à une plus grande cohérence des politiques exige des efforts soutenus pour améliorer l’intégration des politiques sectorielles, ainsi que pour veiller à l’intégration des politiques entre les échelons de l’administration et à l’homogénéité des choix entre les différents intervenants. Une question importante dans cette optique concerne les moyens de faire progresser ce « chantier » de l’intégration. L’administration, à l’échelon central, doit jouer un rôle de contrôle de mise en oeuvre de la politique de développement durable et ce processus doit s’insérer dans le cadre traditionnel de l’élaboration et de la mise en oeuvre des politiques publiques. Parmi les instruments d’intégration importants figurent des techniques budgétaires qui s’inscrivent dans une perspective à plus long terme et des instruments réglementaires bien conçus. L’un des rôles essentiels des pouvoirs publics consiste également à proposer des mesures d’encouragement adaptées pour favoriser la cohérence et l’intégration, notamment sous la forme de mécanismes financiers et fiscaux.

Impliquer tous les acteurs concernés

Optimiser les mécanismes internes à l’administration ne suffit pas pour progresser sur la voie du développement durable. Les principaux obstacles à l’intégration des politiques sont solidement enracinés dans les divergences de perception des enjeux qui existent entre chacun des intervenants. Le débat sur le développement durable met en jeu des intérêts contradictoires, et le compromis demeure un élément clé de la prise de décision. Des efforts ont été accomplis pour apporter des solutions à ce problème, tout particulièrement lorsqu’un consensus sur l’intérêt général peut se dégager ou lorsque le caractère non durable de certaines activités devient évident. Les pouvoirs publics ont un rôle important à jouer dans la résolution des grands conflits d’intérêts entre les intervenants, notamment en engageant ces derniers dans des discussions constructives sur ces questions.

Il existe aujourd’hui une demande de mécanismes de prise de décision novateurs qui associent les entreprises, les pouvoirs publics et les ONG; De même, de plus en plus, les entreprises jouent un rôle positif. C’est notamment le cas dans les secteurs réputés polluants qui souffrent de la détérioration de leur image aux yeux de la société. Par delà les efforts sectoriels particuliers, la nécessité d’adopter des habitudes de consommation et de production plus compatibles avec le développement durable constitue un enjeu décisif qui peut nécessiter un partenariat entre pouvoirs publics, entreprises et consommateurs. Un examen attentif des mécanismes d’interaction avec la société civile exige de savoir identifier et utiliser les meilleurs instruments disponibles pour gérer cette plus large implication du public. Des politiques de développement durable mises en oeuvre par les pouvoirs publics devraient être étayées par des systèmes efficaces qui permettent tout au long du processus une consultation et une participation élargies (par exemple, pour assurer la transparence, l’impartialité, des délais réalistes, des procédures de traitement des réactions etc.).

Améliorer la gestion des connaissances

Compte tenu de la complexité et du caractère imprévisible des effets à long terme de la plupart des problèmes liés au développement durable, la majorité des décisions ne peuvent pas être prises sur la base de certitudes scientifiques fiables. Ainsi, les décisions devront en général être prises en faisant intervenir des acteurs qui proviennent d’horizons différents et dont les objectifs divergent. Une aptitude limitée de la part des institutions à gérer tout l’éventail des points de vue, de même que l’incapacité d’absorber la complexité et de gérer le changement, sont incompatibles avec l’impératif de compréhension mutuelle entre les différentes disciplines, les différents publics ou les différents groupes d’opinion impliqués.

La gestion des connaissances pour le développement durable paraît donc extrêmement délicate. Les connaissances scientifiques devraient servir de point de départ pour sensibiliser davantage les différents groupes d’opinion et développer la visibilité du concept de développement durable, au sein de l’administration comme à l’extérieur (y compris au sein des médias). Toutefois, puisque la plupart des décisions ne pourront se fonder sur des certitudes scientifiques, il est indispensable de veiller à ce qu’un débat suffisamment large s’engage pour confronter les valeurs, les perceptions et les points de vue, afin de rendre les décisions plus acceptables par tous. En outre, et c’est là un aspect peut-être plus important encore, les pouvoirs publics doivent être à même d’apprécier à leur juste valeur leurs interventions dans le débat public.

Pour faire en sorte que leurs décisions soient davantage étayées par la recherche scientifique, les pouvoirs publics doivent encourager la production de données scientifiques dans un certain nombre de disciplines clés et fixer des règles claires et transparentes d’évaluation des connaissances". Ils devraient donc :

– Financer des recherches s’inspirant de modèles et d’options différents, y compris d’options « dissidentes ».

– Décréter le cas échéant que les instituts de recherche scientifique doivent refléter les préoccupations de la société dans son ensemble ; et

– Organiser un débat public éclairé par des scénarios concrets sur les aspects contradictoires de l’état des connaissances.

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Liste de critères de référence : améliorer la cohérence et l’intégration des politiques pour un développement durable

Les critères énoncés ci-dessous correspondent à certains aspects fondamentaux qui doivent être présents à l’esprit lors de l’évaluation des pratiques institutionnelles et décisionnelles dans l’optique du développement durable. L’amélioration de la cohérence et de l’intégration des politiques en constitue le principe directeur. En l’occurrence, la réalisation de l’objectif de développement durable requiert :

– Une compréhension du développement durable qui soit partagée.

– Un engagement et une direction clairs.

– Des mécanismes institutionnels spécifiques pour piloter l’intégration.

– Une participation véritable des acteurs concernés.

– Une gestion efficace des connaissances.

Ces aspects sont détaillés dans le texte qui suit.

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Critère I : Le développement durable fait-il l'objet d'une approche commune ?

Si un accord s’est dégagé au niveau international sur les enjeux du développement durable, ses implications de la viabilité économique, écologique et sociale n’ont pas pour autant été incorporées convenablement dans le débat sur la politique générale et dans les divers programmes d’action sectoriels. Les pouvoirs publics doivent veiller à ce que les réalités économiques, sociales et environnementales précises du développement durable soient correctement comprises, de même que les liens qu’elles entretiennent. Dans cette optique, la réflexion devra porter sur les questions suivantes :

√ Quels efforts a-t-on consentis pour parvenir à des objectifs et principes clairs, largement admis et opérationnels concernant le développement durable ?

√ Le concept de développement durable est-il suffisamment clair et compris du public ?

√ Le concept de développement durable est-il bien assimilé dans les organisations du secteur public et à tous les échelons de l’administration ?

√ Les avantages du développement durable sont-ils présentés à l'aide d'exemples clairs étayés par des statistiques?

Critère II : Existe-t-il un engagement et une direction clairs ?

Il est indispensable d’établir un engagement net et une direction claire au sein du gouvernement par rapport aux objectifs de développement durable, ainsi que de faire connaître cet engagement, afin d’asseoir le déploiement d’une stratégie concrète et des actions qui en découlent. Cet engagement doit être pris à haut niveau, mais il est tout aussi essentiel de renforcer les capacités de direction et de mise en oeuvre dans l’ensemble des organisations du secteur public.

Il s’agit là d’une mission particulièrement difficile compte tenu des conflits qui sont susceptibles de surgir, tant dans le secteur public que dans le secteur privé. Une impulsion politique plus forte est nécessaire pour orienter le débat sur les moyens de progresser sur la voie du développement durable. A leur tour, les dirigeants doivent faire face aux problèmes résultant d’une prpensée « cloisonnée », de la réticence à déléguer le pouvoir de décision et de la « politique à courte vue ». Établir un engagement net et une direction claire supposent une réflexion sur les questions suivantes :

√ Existe-t-il, au plus haut niveau, une volonté politique claire de formuler et de mettre en oeuvre des objectifs et des stratégies de développement durable ?

√ Cet engagement est-il efficacement transmis aux différents secteurs de l’appareil étatique et aux différents niveaux d’administration ?

√ Lorsqu’un décalage existe entre les préoccupations de l’administration et les objectifs politiques, des efforts particuliers sont-ils déployés pour atténuer ces lacunes (ou pour les combler)?

√ La direction est-elle exprimée par une suite d’objectifs échelonnés dans le temps ?

√ Les pouvoirs publics oeuvrent-ils au maintient de ce sentiment d’urgence, compte tenu de l’échéance de long terme des enjeux du développement durable ?

√ Les actions pilotes engagées par certains organismes et certaines collectivités locales sont-elles encouragées, les récompense-t-on et essaie-ton de les faire connaître ?

 

Critères III : Les conditions permettant de piloter l’intégration du développement durable sont-elles réunies ?

Les secteurs qui ne relèvent pas formellement de la politique environnementale devraient être chargés d'élaborer leurs propres stratégies sectorielles en fonction des objectifs d’ensemble. Une évaluation critique de la formulation des stratégies sectorielles et de leur mise en oeuvre serait nécessaire, y compris sous l’angle des outils utilisés pour les faire appliquer (accords volontaires etc.). L’existence d’une institution chargée d’encadrer l’application des stratégies de développement durable et de faire fonction de  « catalyseur » est particulièrement importante, de même que la mise en place de mécanismes d’évaluation contradictoire. Dans ce cadre, les ministères sectoriels devraient instaurer des dispositifs de suivi pour permettre un examen « interne » précoce de leurs stratégies sectorielles de développement durable. Les agences pour l’environnement pourraient jouer un rôle important, essentiellement d’accompagnement du processus.

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Une décentralisation des pouvoirs de plus en plus poussée caractérise la plupart des pays Membres de l’OCDE, et il n’est pas facile d’assurer, à tous les échelons de l’administration, le bon équilibre entre autonomie régionale et capacité de l’État central à définir les orientations. Afin d’appuyer le développement durable, il faudrait veiller à transposer les orientations stratégiques internationales, nationales et infranationales en mesures concrètement applicables aux échelons locaux. Dans cette optique, il importe de prêter attention au risque de fragmentation et de chevauchement des responsabilités. En outre, la décentralisation ne devrait pas se faire au détriment de l’obligation de rendre compte des résultats au regard du développement durable. Assurer l’intégration des politiques à l’appui des objectifs de développement durable suppose une réflexion sur les questions suivantes :

√ Existe-t-il un « catalyseur » institutionnel (ministère, comité spécial, etc.) chargé de l’application des stratégies de développement durable ?

√ Ce « catalyseur » occupe-t-il à l’intérieur de l’appareil étatique une position stratégique (par exemple, au sein des services du premier ministre) ?

√ Les lois et règlements font-ils l’objet d’examens spécifiques pour vérifier qu’ils sont compatibles avec le développement durable, et les objectifs de développement durable sont-ils intégrés dans les nouveaux textes législatifs et réglementaires ?

√ Existe-t-il des mécanismes pour assurer la circulation des informations entre les différents échelons de l’administration ?

√ Les organisations s’écartent-elles de perspectives sectorielles étroites (agriculture, industrie, transports, etc.) pour adopter des programmes davantage axés sur des enjeux thématiques (qualité de l’air, mobilité, lutte contre la pauvreté, etc.) ?

√ Le développement durable est-il intégré à l’action traditionnelle des pouvoirs publics (élaboration des budgets, par exemple) ?

√ Existe-t-il un cadre clair pour évaluer les performances des organisation publiques du point de vue du développement durable ?

√ Existe-t-il des mécanismes d’audit et d’évaluation pour étayer l’appréciation du caractère durable des mesures prises dans le secteur public (indicateurs mesurant les progrès, analyses coûts-avantages, études d’impact sur l’environnement et études d’impact social, etc.) ?

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√ Ces mécanismes d’audit et d’évaluation sont-ils utilisés efficacement par les pouvoirs publics ?

√ Des mécanismes d’audit et d’évaluation extérieurs et indépendants ont-ils été mis en place ?

√ A-t-on désigné ou créé un organe chargé de fournir des conseils et des orientations aux organisations qui le souhaitent ?

Critère IV : Les acteurs concernés sont-ils encouragés à participer à la prise de décision ?

L’information et la communication autour de l’action des pouvoirs publics ne suffisent pas à rassurer les acteurs concernés par les enjeux complexes et controversés du développement durable. Entreprises, syndicats, ONG et associations de citoyens devraient être encouragés à s’impliquer plus activement, et il incombe aux pouvoirs publics de veiller à ce que les résultats de ces activités de consultation et de participation alimentent réellement le processus décisionnel. La consultation et la participation du public ne doivent pas devenir un exercice formel, ni un alibi pour différer les décisions en cas d’arbitrages délicats. La « culture » de gouvernement continue d’évoluer vers des approches plus participatives permettant une plus grande transparence dans les processus de décision. Parvenir à un cadre favorable à la participation des citoyens suppose une réflexion sur les questions suivantes :

√ Existe-t-il au sein de l’administration ou d’organismes indépendants des mécanismes efficaces pour informer les consommateurs sur les conséquences de leurs choix de consommation ?

√ Le cadre juridique a-t-il été réexaminé et adapté de façon à énoncer des dispositions claires concernant la consultation et la participation ?

√ Existe-t-il des orientations claires au sujet des modalités des consultations (qui consulter ? quand les consulter ? Comment les consulter ?)

√ Un effort est-il entrepris pour développer une approche au cas par cas de l’élaboration de la politique qui intègre tous les niveaux de la question et tous ses enjeux, et des représentants du public y sont-ils associés ?

√ Existe-t-il des mécanismes pour évaluer la consultation et rendre compte de ses résultats, ainsi que pour contrôler l’impact de la consultation sur la décision ?

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√ La transparence est-elle assurée, par exemple la limitation de l’accès à l’information est-elle l’exception et non la règle, en théorie comme en pratique ?

√ S’attache-t-on à renforcer les mécanismes assurant aux différents échelons de l’administration la transparence des décisions importantes ?

Critère V : La gestion de la diversité des connaissances et des apports de la science est-elle satisfaisante ?

L’apport de données scientifiques claires à des fins d’élaboration de politiques publiques durables exige d’investir dans certains domaines de recherche. Il convient d’améliorer les liens entre la communauté scientifique et les responsables de l’action gouvernementale, mais aussi de faire évoluer les méthodes de gouvernement afin que la prise de décision soit précédée de l’évaluation des différents choix envisageables. Les limites méthodologiques de démarches telles que l’évaluation contingente, ainsi que le fait que l’incertitude scientifique conduit parfois à sous-estimer l’évaluation des effets, peuvent imposer des mesures de « précaution ». En outre, des efforts sont nécessaires pour mettre au point une évaluation pluridisciplinaire intégrée des coûts et des avantages. Il est donc primordial que la réflexion s’articule autour des questions suivantes :

√ Les mécanismes sont-ils transparents et font-ils appel à des autorités de médiation (par exemple, un « médiateur pour les questions de développement durable ») pour gérer les problèmes de divergence des informations ?

√ Les pouvoirs publics veillent-ils à l’existence d’un cadre favorisant des débats constructifs, ciblés sur les points de désaccord, à l’aide de scénarios et de projections ?

√ Puisque l’innovation scientifique et technique joue un rôle décisif dans le développement durable, accorde-t-on une attention suffisante à la nécessité d’assurer une circulation efficace et rationnelle des informations entre la communauté scientifique et les décideurs ?

√ Les politiques en matière de recherche encouragent-elles et facilitent-elles la constitution de réseaux de chercheurs, et soutiennent-elles le développement d’une recherche qui « fédère » les différentes disciplines ?

√ Des efforts particuliers sont-ils déployés pour soutenir la production de connaissances, qui soient pertinentes et tournées vers les problèmes d’avenir, notamment en veillant à un « bon dosage » entre financement public et privé de la recherche ?

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Améliorer la cohérence et l’intégration des politiques pour un développement durable :

Liste de critères de référence

La liste de critères de référence qui suit propose aux décideurs des orientations pour améliorer la cohérence et l’intégration des politiques à l’appui de l’objectif de développement durable. Loin d’énoncer un ensemble de « recettes miracles » ou de « solutions clé en main », elle se fonde sur l’expérience des pays de l’OCDE, et sur la prise de conscience de l’attention particulière aux pratiques de gouvernance que requiert cet objectif. Elle vise à mettre en lumière les principaux obstacles qui doivent être surmontés au niveau national afin de relever les défis institutionnels posés par la poursuite de l’objectif de développement durable. Les orientations se présentent sous la forme d’un aperçu des différentes facettes de la cohérence et de l’intégration des politiques. Ces questions institutionnelles font intervenir non seulement les pouvoirs publics, mais toutes les parties concernées : communauté des entreprises, organisations représentant la société civile et autres associations de citoyens.

La liste de critères de référence se veut une contribution à la mise en place à plus long terme d’une gouvernance pour un développement durable. Elle s’appuie principalement sur les constatations faites par les pays de l’OCDE, mais la plupart des questions soulevées pourront aussi intéresser les pays non membres de l’Organisation. La liste a été élaborée à partir des résultats d’études de cas consacrées à cinq pays de l’OCDE1, et elle a été débattue et modifiée par des experts issus de l’administration, d’universités et d’organisations non gouvernementales, à l’occasion d’un séminaire organisé les 22 et 23 novembre 2001 à Paris sur le thème « Améliorer la gouvernance pour un développement durable ». Elle a été examinée par le Comité de la gestion publique de l’OCDE à sa 25ème session, les 21 et 22 mars 2002 à Paris.

1. Voir La gouvernance pour le développement durable: étude de cinq pays de l'OCDE, OCDE, 2002.

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Principales questions

Principales questions Si le développement durable est si important, pourquoi, dans de nombreux cas, notre volonté politique n’a-t-elle pas été mise en oeuvre de manière efficace ? La réponse tient en partie au caractère inadapté des outils de gouvernance. Une bonne gouvernance et une saine gestion publique constituent des préalables à la mise en oeuvre de mesures de développement durable. C’est notamment le cas des initiatives visant à assurer un exercice du pouvoir respectueux de l’éthique et plus transparent, ainsi qu’une ouverture suffisante des mécanismes de prise de décision aux citoyens. L’étude de l’effet précis de ces « préalables de la bonne gouvernance » sur le développement durable reste à faire ; toutefois, l’impact défavorable de la mauvaise gouvernance sur le développement économique et social, ainsi que sur l’environnement, est patent. A ces préalables fondamentaux s’ajoutent des outils de gestion qui revêtent une importance capitale pour le développement durable : mesure des résultats, mécanismes de participation des citoyens, processus spécifiques d’élaboration et de mise en oeuvre des politiques, et évaluation stratégique continue. Parvenir à une plus grande cohérence interne par l’intégration des politiques

Comment intégrer une question nouvelle au débat public ? La réponse classique à cette interrogation consiste à créer de nouvelles institutions. Manifestement, il en va de même en ce qui concerne le développement durable. Cependant, la création de nouvelles institutions ne suffit sans doute pas à relever le défi que le développement durable constitue pour les systèmes de gestion publique, dans la mesure où les institutions tendent à être indépendantes, fragmentées et à exercer leurs attributions selon des processus de décision fermés. La réalisation des objectifs du développement durable exige souvent des pouvoirs publics des initiatives particulières pour mieux intégrer les objectifs économiques, environnementaux et sociaux qui relèvent du domaine de compétence des différentes institutions existantes.

Quels ajustements institutionnels s’imposent pour mettre en oeuvre des politiques de développement durable ? Comment, par exemple, sensibiliser et assurer l'engagement des pouvoirs publics et de la société tout entière, lorsque les considérations économiques immédiates portant sur la croissance du PIB ou sur l’inflation constituent la priorité absolue ? En période de récession économique, par exemple, on privilégie souvent des mesures de stabilisation à court terme plutôt que la mise en oeuvre de politiques de développement durable.

En outre, les mécanismes traditionnels par lesquels les pouvoirs publics traitent les questions transsectorielles et transgénérationnelles manquent souvent de cohérence : il existe des obstacles constitutionnels, juridiques et politiques à la coordination des politiques, qui découlent en partie de la nécessité d’une répartition explicite des compétences et d’une spécialisation claire entre les secteurs et entre les échelons de l’administration ; de plus, les méthodes de travail privilégient toujours le cloisonnement. Le manque de coordination réelle entre les secteurs et entre les différents échelons de l’administration constitue donc l’un des principaux obstacles à surmonter. De même, les choix essentiels que le secteur public et le secteur privé sont conduits à opérer manquent encore de cohérence. Parvenir à une plus grande cohérence des politiques exige des efforts soutenus pour améliorer l’intégration des politiques sectorielles, ainsi que pour veiller à l’intégration des politiques entre les échelons de l’administration et à l’homogénéité des choix entre les différents intervenants. Une question importante dans cette optique concerne les moyens de faire progresser ce « chantier » de l’intégration. L’administration, à l’échelon central, doit jouer un rôle de contrôle de mise en oeuvre de la politique de développement durable et ce processus doit s’insérer dans le cadre traditionnel de l’élaboration et de la mise en oeuvre des politiques publiques. Parmi les instruments d’intégration importants figurent des techniques budgétaires qui s’inscrivent dans une perspective à plus long terme et des instruments réglementaires bien conçus. L’un des rôles essentiels des pouvoirs publics consiste également à proposer des mesures d’encouragement adaptées pour favoriser la cohérence et l’intégration, notamment sous la forme de mécanismes financiers et fiscaux.

Impliquer tous les acteurs concernés

Optimiser les mécanismes internes à l’administration ne suffit pas pour progresser sur la voie du développement durable. Les principaux obstacles à l’intégration des politiques sont solidement enracinés dans les divergences de perception des enjeux qui existent entre chacun des intervenants. Le débat sur le développement durable met en jeu des intérêts contradictoires, et le compromis demeure un élément clé de la prise de décision. Des efforts ont été accomplis pour apporter des solutions à ce problème, tout particulièrement lorsqu’un consensus sur l’intérêt général peut se dégager ou lorsque le caractère non durable de certaines activités devient évident. Les pouvoirs publics ont un rôle important à jouer dans la résolution des grands conflits d’intérêts entre les intervenants, notamment en engageant ces derniers dans des discussions constructives sur ces questions. Il existe aujourd’hui une demande de mécanismes de prise de décision novateurs qui associent les entreprises, les pouvoirs publics et les ONG; De même, de plus en plus, les entreprises jouent un rôle positif. C’est notamment le cas dans les secteurs réputés polluants qui souffrent de la détérioration de leur image aux yeux de la société. Par delà les efforts sectoriels particuliers, la nécessité d’adopter des habitudes de consommation et de production plus compatibles avec le développement durable constitue un enjeu décisif qui peut nécessiter un partenariat entre pouvoirs publics, entreprises et consommateurs. Un examen attentif des mécanismes d’interaction avec la société civile exige de savoir identifier et utiliser les meilleurs instruments disponibles pour gérer cette plus large implication du public. Des politiques de développement durable mises en oeuvre par les pouvoirs publics devraient être étayées par des systèmes efficaces qui permettent tout au long du processus une consultation et une participation élargies (par exemple, pour assurer la transparence, l’impartialité, des délais réalistes, des procédures de traitement des réactions, etc.).

Améliorer la gestion des connaissances

Compte tenu de la complexité et du caractère imprévisible des effets à long terme de la plupart des problèmes liés au développement durable, la majorité des décisions ne peuvent pas être prises sur la base de certitudes scientifiques fiables. Ainsi, les décisions devront en général être prises en faisant intervenir des acteurs qui proviennent d’horizons différents et dont les objectifs divergent. Une aptitude limitée de la part des institutions à gérer tout l’éventail des points de vue, de même que l’incapacité d’absorber la complexité et de gérer le changement, sont incompatibles avec l’impératif de compréhension mutuelle entre les différentes disciplines, les différents publics ou les différents groupes d’opinion impliqués.

La gestion des connaissances pour le développement durable paraît donc extrêmement délicate. Les connaissances scientifiques devraient servir de point de départ pour sensibiliser davantage les différents groupes d’opinion et développer la visibilité du concept de développement durable, au sein de l’administration comme à l’extérieur (y compris au sein des médias). Toutefois, puisque la plupart des décisions ne pourront se fonder sur des certitudes scientifiques, il est indispensable de veiller à ce qu’un débat suffisamment large s’engage pour confronter les valeurs, les perceptions et les points de vue, afin de rendre les décisions plus acceptables par tous. En outre, et c’est là un aspect peut-être plus important encore, les pouvoirs publics doivent être à même d’apprécier à leur juste valeur leurs interventions dans le débat public.

Pour faire en sorte que leurs décisions soient davantage étayées par la recherche scientifique, les pouvoirs publics doivent encourager la production de données scientifiques dans un certain nombre de disciplines clés et fixer des règles claires et transparentes d’évaluation des connaissances". Ils devraient donc :

– Financer des recherches s’inspirant de modèles et d’options différents, y compris d’options « dissidentes ».

– Décréter le cas échéant que les instituts de recherche scientifique doivent refléter les préoccupations de la société dans son ensemble ; et

– Organiser un débat public éclairé par des scénarios concrets sur les aspects contradictoires de l’état des connaissances.

 

Liste de critères de référence : améliorer la cohérence et l’intégration des politiques pour un développement durable.

Les critères énoncés ci-dessous correspondent à certains aspects fondamentaux qui doivent être présents à l’esprit lors de l’évaluation des pratiques institutionnelles et décisionnelles dans l’optique du développement durable. L’amélioration de la cohérence et de l’intégration des politiques en constitue le principe directeur. En l’occurrence, la réalisation de l’objectif de développement durable requiert :

– Une compréhension du développement durable qui soit partagée.

– Un engagement et une direction clairs.

– Des mécanismes institutionnels spécifiques pour piloter l’intégration.

– Une participation véritable des acteurs concernés.

– Une gestion efficace des connaissances.

Ces aspects sont détaillés dans le texte qui suit.

 

Critère I : Le développement durable fait-il l'objet d'une approche commune ? Si un accord s’est dégagé au niveau international sur les enjeux du développement durable, ses implications de la viabilité économique, écologique et sociale n’ont pas pour autant été incorporées convenablement dans le débat sur la politique générale et dans les divers programmes d’action sectoriels. Les pouvoirs publics doivent veiller à ce que les réalités économiques, sociales et environnementales précises du développement durable soient correctement comprises, de même que les liens qu’elles entretiennent. Dans cette optique, la réflexion devra porter sur les questions suivantes :

√ Quels efforts a-t-on consentis pour parvenir à des objectifs et principes clairs, largement admis et opérationnels concernant le développement durable ?

√ Le concept de développement durable est-il suffisamment clair et compris du public ?

√ Le concept de développement durable est-il bien assimilé dans les organisations du secteur public et à tous les échelons de l’administration ?

√ Les avantages du développement durable sont-ils présentés à l'aide d'exemples clairs étayés par des statistiques?

Critère II :

Existe-t-il un engagement et une direction clairs ? Il est indispensable d’établir un engagement net et une direction claire au sein du gouvernement par rapport aux objectifs de développement durable, ainsi que de faire connaître cet engagement, afin d’asseoir le déploiement d’une stratégie concrète et des actions qui en découlent. Cet engagement doit être pris à haut niveau, mais il est tout aussi essentiel de renforcer les capacités de direction et de mise en oeuvre dans l’ensemble des organisations du secteur public. Il s’agit là d’une mission particulièrement difficile compte tenu des conflits qui sont susceptibles de surgir, tant dans le secteur public que dans le secteur privé. Une impulsion politique plus forte est nécessaire pour orienter le débat sur les moyens de progresser sur la voie du développement durable. A leur tour, les dirigeants doivent faire face aux problèmes résultant d’une pensée « cloisonnée », de la réticence à déléguer le pouvoir de décision et de la « politique à courte vue ». Établir un engagement net et une direction claire supposent une réflexion sur les questions suivantes :

√ Existe-t-il, au plus haut niveau, une volonté politique claire de formuler et de mettre en oeuvre des objectifs et des stratégies de développement durable ?

√ Cet engagement est-il efficacement transmis aux différents secteurs de l’appareil étatique et aux différents niveaux d’administration ?

√ Lorsqu’un décalage existe entre les préoccupations de l’administration et les objectifs politiques, des efforts particuliers sont-ils déployés pour atténuer ces lacunes (ou pour les combler)?

√ La direction est-elle exprimée par une suite d’objectifs échelonnés dans le temps ?

√ Les pouvoirs publics oeuvrent-ils au maintient de ce sentiment d’urgence, compte tenu de l’échéance de long terme des enjeux du développement durable ?

√ Les actions pilotes engagées par certains organismes et certaines collectivités locales sont-elles encouragées, les récompense-t-on et essaie-ton de les faire connaître ?

Critères III : Les conditions permettant de piloter l’intégration du développement durable sont-elles réunies ? Les secteurs qui ne relèvent pas formellement de la politique environnementale devraient être chargés d'élaborer leurs propres stratégies sectorielles en fonction des objectifs d’ensemble. Une évaluation critique de la formulation des stratégies sectorielles et de leur mise en oeuvre serait nécessaire, y compris sous l’angle des outils utilisés pour les faire appliquer (accords volontaires etc.). L’existence d’une institution chargée d’encadrer l’application des stratégies de développement durable et de faire fonction de « catalyseur » est particulièrement importante, de même que la mise en place de mécanismes d’évaluation contradictoire. Dans ce cadre, les ministères sectoriels devraient instaurer des dispositifs de suivi pour permettre un examen « interne » précoce de leurs stratégies sectorielles de développement durable. Les agences pour l’environnement pourraient jouer un rôle important, essentiellement d’accompagnement du processus.

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Une décentralisation des pouvoirs de plus en plus poussée caractérise la plupart des pays Membres de l’OCDE, et il n’est pas facile d’assurer, à tous les échelons de l’administration, le bon équilibre entre autonomie régionale et capacité de l’État central à définir les orientations. Afin d’appuyer le développement durable, il faudrait veiller à transposer les orientations stratégiques internationales, nationales et infranationales en mesures concrètement applicables aux échelons locaux. Dans cette optique, il importe de prêter attention au risque de fragmentation et de chevauchement des responsabilités. En outre, la décentralisation ne devrait pas se faire au détriment de l’obligation de rendre compte des résultats au regard du développement durable. Assurer l’intégration des politiques à l’appui des objectifs de développement durable suppose une réflexion sur les questions suivantes :

√ Existe-t-il un « catalyseur » institutionnel (ministère, comité spécial, etc.) chargé de l’application des stratégies de développement durable ?

√ Ce « catalyseur » occupe-t-il à l’intérieur de l’appareil étatique une position stratégique (par exemple, au sein des services du premier ministre) ?

√ Les lois et règlements font-ils l’objet d’examens spécifiques pour vérifier qu’ils sont compatibles avec le développement durable, et les objectifs de développement durable sont-ils intégrés dans les nouveaux textes législatifs et réglementaires ?

√ Existe-t-il des mécanismes pour assurer la circulation des informations entre les différents échelons de l’administration ?

√ Les organisations s’écartent-elles de perspectives sectorielles étroites (agriculture, industrie, transports, etc.) pour adopter des programmes davantage axés sur des enjeux thématiques (qualité de l’air, mobilité, lutte contre la pauvreté, etc.) ?

√ Le développement durable est-il intégré à l’action traditionnelle des pouvoirs publics (élaboration des budgets, par exemple) ?

√ Existe-t-il un cadre clair pour évaluer les performances des organisations publiques du point de vue du développement durable ?

√ Existe-t-il des mécanismes d’audit et d’évaluation pour étayer l’appréciation du caractère durable des mesures prises dans le secteur public (indicateurs mesurant les progrès, analyses coûts-avantages, études d’impact sur l’environnement et études d’impact social, etc.) ?

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√ Ces mécanismes d’audit et d’évaluation sont-ils utilisés efficacement par les pouvoirs publics ?

√ Des mécanismes d’audit et d’évaluation extérieurs et indépendants ont-ils été mis en place ?

√ A-t-on désigné ou créé un organe chargé de fournir des conseils et des orientations aux organisations qui le souhaitent ?

Critère IV : Les acteurs concernés sont-ils encouragés à participer à la prise de décision ?

L’information et la communication autour de l’action des pouvoirs publics ne suffisent pas à rassurer les acteurs concernés par les enjeux complexes et controversés du développement durable. Entreprises, syndicats, ONG et associations de citoyens devraient être encouragés à s’impliquer plus activement, et il incombe aux pouvoirs publics de veiller à ce que les résultats de ces activités de consultation et de participation alimentent réellement le processus décisionnel. La consultation et la participation du public ne doivent pas devenir un exercice formel, ni un alibi pour différer les décisions en cas d’arbitrages délicats. La « culture » de gouvernement continue d’évoluer vers des approches plus participatives permettant une plus grande transparence dans les processus de décision. Parvenir à un cadre favorable à la participation des citoyens suppose une réflexion sur les questions suivantes :

√ Existe-t-il au sein de l’administration ou d’organismes indépendants des mécanismes efficaces pour informer les consommateurs sur les conséquences de leurs choix de consommation ?

√ Le cadre juridique a-t-il été réexaminé et adapté de façon à énoncer des dispositions claires concernant la consultation et la participation ?

√ Existe-t-il des orientations claires au sujet des modalités des consultations (qui consulter ? quand les consulter ? Comment les consulter ?)

√ Un effort est-il entrepris pour développer une approche au cas par cas de l’élaboration de la politique qui intègre tous les niveaux de la question et tous ses enjeux, et des représentants du public y sont-ils associés ?

√ Existe-t-il des mécanismes pour évaluer la consultation et rendre compte de ses résultats, ainsi que pour contrôler l’impact de la consultation sur la décision ?

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√ La transparence est-elle assurée, par exemple la limitation de l’accès à l’information est-elle l’exception et non la règle, en théorie comme en pratique ?

√ S’attache-t-on à renforcer les mécanismes assurant aux différents échelons de l’administration la transparence des décisions importantes ?

Critère V : La gestion de la diversité des connaissances et des apports de la science est-elle satisfaisante ?

L’apport de données scientifiques claires à des fins d’élaboration de politiques publiques durables exige d’investir dans certains domaines de recherche. Il convient d’améliorer les liens entre la communauté scientifique et les responsables de l’action gouvernementale, mais aussi de faire évoluer les méthodes de gouvernement afin que la prise de décision soit précédée de l’évaluation des différents choix envisageables. Les limites méthodologiques de démarches telles que l’évaluation contingente, ainsi que le fait que l’incertitude scientifique conduit parfois à sous-estimer l’évaluation des effets, peuvent imposer des mesures de « précaution ». En outre, des efforts sont nécessaires pour mettre au point une évaluation pluridisciplinaire intégrée des coûts et des avantages. Il est donc primordial que la réflexion s’articule autour des questions suivantes :

√ Les mécanismes sont-ils transparents et font-ils appel à des autorités de médiation (par exemple, un « médiateur pour les questions de développement durable ») pour gérer les problèmes de divergence des informations ?

√ Les pouvoirs publics veillent-ils à l’existence d’un cadre favorisant des débats constructifs, ciblés sur les points de désaccord, à l’aide de scénarios et de projections ?

√ Puisque l’innovation scientifique et technique joue un rôle décisif dans le développement durable, accorde-t-on une attention suffisante à la nécessité d’assurer une circulation efficace et rationnelle des informations entre la communauté scientifique et les décideurs ?

√ Les politiques en matière de recherche encouragent-elles et facilitent-elles la constitution de réseaux de chercheurs, et soutiennent-elles le développement d’une recherche qui « fédère » les différentes disciplines ?

√ Des efforts particuliers sont-ils déployés pour soutenir la production de connaissances, qui soient pertinentes et tournées vers les problèmes

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